PART 01

定义和作用

城市增长边界（Urban Growth Boundary，UGB）最早由美国塞勒姆市提出，即为城市土地和农村土地的分界线，美国的UGB 管理模式不仅能限制城市无序扩张，且能保护自然环境、资源和生态格局。在国内国土空间规划语境下，城市开发边界多被认为是可进行城市开发建设和禁止进行城市开发建设的区域之间的空间界线，即允许城市建设用地拓展的最大边界。城市开发边界应在城市规划区范围内划定，明确为永久界线。

城镇开发边界的作用可以分成两个方面进行理解：

空间刚性管控和弹性引导：

城市与乡村的分界线，防止城市无序蔓延；

区分建设用地和非建设用地的边界，“严控建设占用耕地”的参考导向；

引导城市内部人口及各类要素合理分布；

公共政策和规划管理：

政策设计过程，体现综合的政策价值；

促进进城乡空间协调发展的空间治理工具；

增强上下规划的联动和传导，创新管理实施方式的切入点

PART 02

国际经验

城镇开发要设定边界的思想可以追溯到现代城市规划产生之初，霍华德在《明日的田园城市》就提出，为了应对城市的无序蔓延和各种“城市病”应在中心城区外围设立永久性绿带，以抑制城市无序生长。此后英国1938年颁布的《绿带法》及第二次世界大战后大伦敦规划中的“绿带”等同样体现这一思想。

1930年代初，大伦敦区域规划委员会为伦敦划定了一条宽度接近2km、总面积约200km²的绿带，主要未来保护不断被郊区化侵蚀的绿地，同时为伦敦市民提供户外游憩的开敞空间。1944年的大伦敦规划提出了一条宽度达8~15km、总面积达2000多km²的绿带，用来控制中心建成区的规模，同时将人口疏散到绿带外围的8个新城及其他增长中心。1947年英国通过《城乡规划法》为绿带提供法律支撑。

绿带的实施主要依托四方面措施：

√ 绿带政策具有很强的法律权威性、稳定性和控制体系的完整性。

√ 绿带边界具有永久性。当地政府确定边界以后，很少有大规模的变动。

√ 严格控制开发建设行为。1997年~2000年，全英格兰绿带中平均每年只有1000hm2的未开发土地转变成开发建设用地，只占绿带总面积的0.06%。绿带地区因而能够长期保持着较好的田园风光和空间开敞性。

√ 针对不同利益主体灵活发展。由于各方主体不同，绿带政策严格具有一定发展自由度，在限制城市地区扩张的同时，为促进乡村地区发展。

城市增长管理源于美国，是应对城市蔓延的政策响应，与“精明增长”(Smart Growth)思潮也有一定关系。俄勒冈州、加利福尼亚州、华盛顿州和田纳西州均以划定城市增长边界的方式来引导紧凑发展。

俄勒冈州在1973年通过立法建立了全州统一、自上而下的空间规划体系，对全州土地使用进行严格管理和保护，州内最大城市波特兰的城市增长边界（UGB）政策成为美国最成功的城市空间管理政策之一。波特兰通过《城市增长管理功能规划》(Urban Growth Management Functional Plan)、《都市区区域规划框架》(Metro Regional Framework Plan)、《2040城市增长概念》(2040 Urban Growth Concept)等规划共同组成波特兰大都市地区的增长管理政策来引导和约束区域城镇形态。

√ 区域宏观尺度上，位于大都市地区内的有关地方政府的规划编制必须符合《城市增长管理功能规划》和《都市区区域规划框架》；

√ 城市微观尺度上，通过区划法来细化和落实有关的政府规划。

√ 划定：确定规划期内的土地需求，判断是否需要修改边界范围；对周边土地进行评估，确定边界的具体位置。

日本规划中类似城镇开发边界的概念体现了国土空间开发的公共政策导向。主要做法是通过城市化政策区“划线”，将区域划分为城市化促进区、城市化控制区和城市规划区三类空间，以此作为制定土地使用区划、公共设施规划、其他特别用途区划等规划层次需要遵守的空间框架。

√ 城市化控制区：原则上禁止建设除了农、渔、林业目的外的开发建设行为；

√ 城市化促进区：支持鼓励农业用地的城市化，可进行土地使用区划以及细分。

PART 03

国内回顾

第一阶段：满足城市扩大、推动经济增长，未有划定方法和管理实践

2000年后我国城镇化与城乡建设快速推进，城市建设用地的同样体现出快速扩张、无序蔓延的倾向。

2005年：住建部颁布《城市规划编制办法》中规定，在城市总体规划纲要阶段要“研究中心城区空间增长边界，提出建设用地规模和建设用地范围”。

2008年：国务院批准《全国土地利用总体规划纲要》，要求“实施城乡建设用地扩展边界控制”。其共同的背景是

第二阶段：优化城市功能形态导向，开始利用指标严控增量

2013年：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出建立“空间规划体系，划定生产、生活、生态开发管制边界，落实用途管制”；中央城镇化工作会议要求尽快划定每个城市特别是特大城市开发边界；

2014年：国土资源部、住建部共同开展城市开发边界划定工作，分别选择三大城市群中14个常住人口在500万以上的重点城市作为首批试点；

第三阶段：高质量发展导向下建设可持续发展的需求

2017年：中共中央办公厅、国务院办公厅印发《省级空间规划试点方案》，提出划定城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界；

2018年：自然资源部成立，统一行使“所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”，开展国土空间开发适宜性评价，组织划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等控制线，建立健全国土空间用途管制制度。

2019年：中共中央国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》 正式命名为“城镇开发边界”。

虽然城镇开发边界这一政策工具最初是为了解决城市蔓延等现实问题，但我国进入新发展时期后，城镇开发边界成为国家空间治理体系建设的新措施，从早期单纯地控制城市蔓延、保护耕地，转向兼有控制城市扩张、促进城市转型发展、主动塑造美丽国土空间的综合作用。

2020年：自然资源部国土空间规划局印发《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》附录明确城镇开发边界基本概念，提出了4个划定原则。

√ 坚持节约优先、保护优先、安全优先，以“双评价”为基础，优先划定森林、河流、湖泊、山川等不能进行开发建设的范围，统筹划定“三条控制线”；

√ 城镇开发边界形态尽可能完整，充分利用现状各类边界；

√ 为未来发展留有空间，强化城镇开发边界对开发建设行为的刚性约束作用，同时也要考虑城镇未来发展的不确定性，适当增加布局弹性；

√ 因地制宜，结合当地城镇化发展水平和阶段特征，兼顾近期和长远发展。

2021年：《关于加快推进永久基本农田核实整改补足和城镇开发边界划定工作的函》提出划定的3个要求和9条规则。

3个要求：

（1）统筹发展与安全，坚持保护优先， 在确保粮食安全、生态安全等资源环境底线约束的基础上，划 定城镇开发边界，确保“三条控制线”不交叉冲突；

（2）坚持 节约集约、紧凑发展，通过划定城镇开发边界，改变以用地规 模扩张为主的发展模式，推动城市发展由外延扩张式向内涵提 升式转变；

（3）因地制宜，基于自然地理格局和城市发展规律, 结合当地实际划定城镇开发边界，引导促进城镇空间结构和功 能布局优化，避免城镇开发边界碎片化，为城市未来发展留有 合理的弹性空间。

9条规则具体如下：

资源利用与限制：

（1）守住自然生态安全边界，不得侵占和破坏山水林田湖草沙的自然空间格局。

（2）将 “双评价”结果作为划定城镇开发边界的重要基础，避让地质灾害风险区、蓄滞洪区等不适宜建设区域。

（3）贯彻“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”，根据水资源约束底线和利用上限，引导人口、产业和用 地的合理规模和布局。

（4）发挥好城市周边重要生态功能空间和永久基本农田对城市“摊大饼”式扩张的阻隔作用。重视区域协调发展，促进形成多中心、网络化、组团式的空间布局。

（5）边界由一条或多条连续闭合的包络线组成。边界划定应充分利用河流、山川、交通基础设施等自然地理和物理边界，形态尽可能完整，便于识别、便于管理。

人口：

（6）“三调”的现状城镇集中建成区应划入城镇开发边界。

（7）对于近五年来城镇常住人口规模减少的、存在大量批而未建或闲置土地的市、县（区），预留的弹性空间应从严控制。

用地：

（8）划定城镇开发边界不预设比例，不与城镇建设用地规模、指标挂钩。应基于城镇的发展潜力、用地条件、空间分布特点 等划定城镇开发边界，体现城镇功能的整体性和开发建设活动关联性。

（9）落实生态保护红线划定方案和耕地保护任务，统筹推进 永久基本农田核实整改补足和城镇开发边界划定工作。涉及长期稳定利用耕地的，以“开天窗”的形式予以标注，不计入城镇开发边界面积。

规模限制与形态管控在实际操作中的冲突：将国土空间用途管制政策体系中的形态管控与规模指标管控两类政策工具混合，地方发展利益诉求主体产生矛盾。

控制性指标对不同用途建设用地限制过分刚性。

划定主体管理和传导缺乏互动，主体事权模糊。

边界划定无法与后续实施和管理有效衔接。

从国际经验出发

并非粗暴保护生态环境、控制城市规模，尊重城市发展规律确定城市增长边界，通过对城市用地内部进行结构性调整从而促进城市更集约、紧凑、健康地发展。

将城市增长边界的与其他既有政策工具有效衔接，由同一部门制定统一政策。增长边界立足区域整体发展和战略，需增强上下级政府间的协调沟通。

对存量土地成本要素进行分析，将其纳入城市增长边界划定的考量范围。

在全国范围内建立土地人口信息系统，利用大数据监测土地利用的变化情况，并做出科学的人口预测，因地制宜建立技术标准。

注重研究培养公民意识的政策，开展培养公民意识的活动，非仅停留在形式上的公众参与。

制定完善有关城市增长边界的法律和行政法规并实行有效监督。将权力监督部门与权力实施部门分开设置，有权对政策含义做出法理上的解释。

国内例子

生态敏感混合及相对不发达地区的增长边界划定：

四川省划定城镇增长边界分为以下四步：

控制底线。将法律法规要求明确需要进行管控的区域和生态敏感性较高的地区，以及为塑造良好的空间形态所必须控制预留的区域统一划入生态控制区；

初步生成边界，在底线之外，以道路、河流、山脉或行政区界等为参照，选择其中集中成片或成组的建设用地，并结合土地利用总体规划确定初始城市开发边界的范围和面积；

确定规模，根据当地的资源环境承载能力，以建设宜居城市为基本目标，综合确定城市人口终极规模和相应的用地规模；

评估调整，结合终极建设用地规模对划定的初始开发边界进行一定的合理性检验。

划定后用建设用地规模和城市开发边界线双重控制，在生态承载力没有明显提高，城市建设的空间布局不得突破城市开发边界。

PART 03

城市群小老外之珠三角城市群（粤港澳大湾区）

 概况 

粤港澳大湾区面积约5.6万km²，常住人口约7617万，是中国三大城市群中依托外资而兴起的、经济最有活力、城市化率最高的地区。建设湾区除了是推动形成开放格局的尝试，也依赖于其独特的地理位置和历史发展、经济基础，成为了“一国两制”的新实践。

 发展特征 

珠三角城市群空间结构现状呈现出“核心-边缘”圈层结构，强中心、弱腹地是粤港澳大湾区及其辐射带动的泛珠三角地区乃至更广阔腹地范围的主要发展挑战。随着区域一体化政策的加强，区域的边缘城市得到发展机会，集聚效应逐渐转化为扩散效应，空间非均衡的“核心-边缘”向均衡的“网络-节点”模式转型。

 等级结构 

珠三角城市群网络尚处于发展阶段，围绕湾区，以广州、深圳为核心，联动港澳，引领外围城市发展，逐渐形成了一个连绵发展和具有高度城市化水平的“巨型组合城市-区域”。广州-东莞-深圳联系线是区域联系最为密切的地区，对城市群未来的发展将起着导向性作用。中山、佛山承接来自主导城市更高层次的功能和服务，助力自身经济的发展，与临近城市共同构成城镇体系，辐射边缘完善区域整体空间结构。

 要素一体化 

交通协同：

√ 网络：大湾区对外综合交通格局初步形成，形成了依托港口和机场形成国际客货运联系网络和高速公路和干线铁路为主导的客货运联系网络；

√ 枢纽：形成了香港、深圳、广州3大港口以及香港、广州、深圳、澳门、珠海5大机场组成的世界级枢纽集群。

√ 需求：生产、生活性货运交通与旅游、商务、通勤性客运交通等多元出行需求叠加，区域出行特征已经由低频次、长距离、低时间价值向高频次、中短距离、高时间价值转变。

√ 须进一步增强都市圈交通基础设施连接性、贯通性，高质量打造1小时通勤圈。

人口流动：以“一小时生活圈”为抓手，建设广佛全域同城化，以多元的功能高地引领区域发展，促进劳动力要素自由交流和流动，进一步实现经济均衡发展，区域优势互补，产业技术共享，生活文化共融。

产业协同：粤港澳大湾区拥有广泛的产业结构，制造业发达、产业体系健全，传统制造业与高新技术产业并存。长期以来的外资依赖使得产业亟待转型、优化升级经济结构的需求非常迫切。《粤港澳大湾区发展规划纲要》指出，要推动新一代产业如信息技术、生物技术、高端装备制造壮大为支柱产业，为相关的5G、移动互联网、人工智能等领域带来发展机遇。

生态协同：

√ 大湾区生态条件优越，自然资源丰富，海陆一体且资源丰富，但存在过度开发的隐患；

√ 大湾区处快速城镇化进程中建设用地扩张规模大、速度快，使得生态格局破碎化。

√ 应当海陆统筹，构建分类治理的模式和体系。大湾区区域生态环境治理必须具有系统性思维，基于自然生态特征，将片区划分为海岛区、珠江口湾区、沿海区、沿江区、沿河区等5种类型给出针对性意见。

城乡协同：

√ 城乡互相嵌合，城市连绵，城内农田占比非常低；但城城之间仍然存在大片的农田。

√ 广佛莞深珠中地区，非农属性特征明显，集聚了全省大量的城中村。深圳2/3左右的常住人口是尚未落户的外来产业工人群体，城中村分布于城市各个角落，是满足市场租赁需求的主力。

√ “多中心网络”的扩张模式形成“去边界化”地区，核心圈层边界地区空间重组，在广佛之间、深莞之间的乡村地区形成口岸合作、产业合作地区。

 困境 

对比世界级城市群，粤港澳大湾区

√ 核心城市问题：广州与主要全球城市相比尚有差距，生产性服务业主要局限在珠江三角洲地区, 国际化的服务功能还比较薄弱，其他城市仍面临转型升级的压力。

√ 行政区划问题：产业结构性矛盾增多，争资源抢项目, 导致要素配置效率不高, 资源浪费比较严重；产业结构趋同化。同质化竞争比较激烈。

√ 产业创新问题：支撑和引领发展能力不强对外依存度过高。

√ 区域性基础设施网络问题：交通网络尚未形成，各类基础设施的规划、建设及营运缺少有效统筹, 规划综合性不强，与城市总体规划、等专项规划衔接不够；基础设施布局结构不合理，区域性基础设施共建共享步履缓慢。如，港珠澳大桥主体桥梁已全线贯通，预计可于2017年底通车，要加强其他城际铁路的规划建设，才能满足粤港澳大湾区日益紧密的交通联系，才能形成“1小时生活圈”，这是形成世界级城市群的基础保障。

√ 资源环境问题：污水处理率、城市生活垃圾无害化处理率低、大气污染物排放量巨大；工业化发展侵占大量生态用地, 城乡绿色空间破碎化严重, 城市环境管理协调不足、缺乏联动。

 对策 

√ 明晰珠三角城市群中各城市的功能定位，培育高端现代服务职能，提高广州、深圳等中心城市在全球城市网络体系中的位阶。

√ 促进珠三角城市群的产业分工合作，建设多元、流动的世界级产业创新发展中心。在原来世界工厂的角色上进阶为世界产业创新中心，发展具有国际竞争力的高新技术产业与战略性新兴产业，构筑区域创新网络体系。

√ 完善珠三角城市群的基础设施网络。建设面向世界的交通门户，全面提升国际航空枢纽体系和国际航运中心体系，建设“洲际”交通门户枢纽。统筹考虑轨道交通与城镇空间发展，加速湾区城际轨道建设，形成环湾城际线。进一步释放广州和深圳的创新、创造、创业辐射带动能力，在创新牵引与实业振兴上有所作为，以优质的城市生态环境、医疗教育等公共服务、交通出行、住房等条件满足人才需要，

√ 加强珠三角城市群的环境治理和生态保护。探索环保低碳、可持续发展的新型城市化发展道路，吸引更多国内外优秀移民和人才集聚湾区。

√ 坚持规划的战略引领作用。国家目前正在着手研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划，整体统筹珠三角9市和香港、澳门，推动内地与港澳紧密协作，构筑多中心网络化城市格局。

√ 创新协同发展治理机制。规划建设应进一步突破行政区划束缚、基础设施共建共享、社会经济协调发展等多领域的协调机制，完善协调组织架构与法律法规保障，提高城市群一体化水平。

PART 04

城市群三把手之京津冀城市群

 概况 

京津冀城市群面积约21万km²，常住人口约1.1亿，位于我国环渤海的心脏地带，是我国北方经济规模最大、最具活力的地区。包括首都经济圈，北京、天津两大直辖市，以及保定、唐山、廊坊、石家庄、张家口等周边的众多地市。近几年如火如荼建设的雄安新区也作为未来发展极进行规划。

 发展特征 

京津冀城市群与长三角城市群、大湾区差异明显，“双核”城市体系未真正形成。空间呈现出极为明显的“核心-边缘”结构，城市网络虽在迅速发育之中，但区域空间组织的多中心均衡度仍较低，无论是天津还是河北省会石家庄都未能够有效分担北京在区域网络空间中的极核作用，内部功能联系和分工亟需优化调整。

 等级结构 

京津冀城市群具有一个强核心北京，早已是中国的“政策高地”，强中心地位突出，成为金融、商贸、高技术以及大规模研发、信息、中介等高端服务业的基地并发挥全球功能；天津是华北地区的经济中心和交通枢纽，但没有与北京形成良好的协同，同时河北省与核心两市存在明显的发展权差异和资源挤兑矛盾。

 要素一体化 

交通协同：

√ 航空：随着大兴国际机场服务水平不断提升，“双枢纽”将持续发挥聚集辐射效应，打造国家发展新的动力源。

√ 轨道：相邻城市间基本实现铁路1.5小时通达，京雄津保“1小时交通圈”已经形成。

√ 公路：高速公路网不断织补加密，首都地区环线高速全线绕出北京积极推进。

人口流动：

√ 创新区域人口流动管理机制，引导人口合理分布。加强公共服务合作，推进环京周边地区职住协同，以同城化就业服务和养老协同促进区域人口协同。

√ 发挥北京科技创新中心优势，促进产业结构优化调整。推动区域内现代制造业、现代农业发展，提高劳动力吸纳水平和就业质量。   

√ 完善一体化的社会保障体系。加强京津冀城市之间的互通和互认，建立健全三地共享的人力资源与社会保障服务平台，不断提高三地的社会保障信息共享水平。

√ 以职业能力为核心，促进人才引进、人才落户、完善技能评价与资质互认机制。

产业协同：

√ 发挥北京“一核”辐射带动作用，强调产学研地位，围绕高校进行新兴产业发展

√ 推动创新链产业链供应链联动，促进传统产业转型升级；

√ 发挥区域资源优势，打造特色鲜明、具有国际竞争力的产业组团；

√ 北京向外环京地区三个圈层：

50公里产研一体化圈层；

围绕疏解和承接功能，向外100公里到雄安、天津的京津雄产业功能互补圈层。推动北京城市副中心与河北雄安新区“两翼”联动；

向外150公里到保定、唐山、张家口、承德、沧州等城市打造节点城市产业配套圈层。

生态协同：

√ 构建北京副中心，进行蓝绿交织、水城共融的生态城市布局，与廊坊北三县实现统一规划、统一政策、统一管控。

√ 天津将努力在产业、交通、环境3个方面取得更大突破，进行京津风沙源治理工程、海河流域水污染防治规划等补偿措施；

√ 建立“四统一”协同治理机制。统一生态环境保护目标、统一生态环境保护标准、统一划定生态红线，明确生态环境布局，配套产业政策和生态补偿政策等，完善区域生态环境监测预警和信息共享机制，

√ 健全完善多元、公平的生态补偿制度，加大转移支付力度，鼓励发展旅游、教育、健康、大数据、云计算等绿色产业。

√ 全力推进国家生态文明试验区创建行动。

城乡协同：

√ 构建多中心城镇网络。按照《京津冀协同发展规划纲要》提出的“一核、双城、三轴、四区、多节点”的空间格局，明确各级各类城镇发展的重点和方向，推进农业转移人口市民化。

√ 加大跨域城乡统筹发展力度。京津已进入工业化后期城市反哺农村、工业支持农业阶段，河北省仍处于工业化中期发展阶段，城乡统筹发展能力不足。加强京津两市对河北省的横向支持和反哺，建立跨区域的统筹城乡发展的协调机制，弥补河北省城乡统筹发展短板，提升京津冀地区区域一体化和城乡一体化发展水平。

 困境 

√ 京、津两市与河北省的发展矛盾：河北省为保供京津两市的各类资源，在发展方面受到了诸多的限制,高污染高能耗产业转移也给环境带来巨大负担。河北省难以形成运输体系，降低全省运输网络价值。

√ 中心极化特征突出：各类要素集聚于京津两地，尤其是北京, 与其它地区呈现断崖式落差, 亟待向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的区域协同发展格局演化。

√ 城镇体系发展不均衡：

√ 北京作为核心，大城市病明显：住房问题还有土地产权没有得到良好的解决，对人口存在负面挤出效应；高端服务功能，公共服务的中心都在中心城区集聚，郊区外围大量低端制造业集中，与世界城市的差距显著；

√ 乡村地区建设无序、品质差：农村工业粗放扩张，郊区建设用地管控失序

√ 空间发展缺乏引导，区域空间管制机制缺位。

√  生态环境问题严峻，城市宜居品质差。

 对策 

√ 建立新区，雄安新区、通州新区，疏解北京的非首都功能，加速协同城镇体系构建；

√ 对核心城市作出科学定位，发挥各自优势和特点，促进在地域分异基础上的高度整体性，逐步减轻城市群对生态环境的压力。

√ 建立多元的交通网络，连接雄安新区发挥吸收劳动力以及产业优化的功能。

√ 加快构建若干产业增长极，形成全球领先的创新高地：在雄安新区，推进前沿尖端产业发展，加强与周边地区的产业分工与协同效益，逐步使得产业污染降低，实现碳中和。

√ 构建安全的生态格局，实现地区持续发展：按照廊道+圈层节点模式，以核心范围内30公里以内、30-50公里、50-70公里几个空间尺度为依托，进行地区整体生态环境的改善、修复，降低热岛效应。

参考阅读：

方创琳 《中国城市群地图集》

王凯 陈明《中国城市群的类型和布局》